มองหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในผ่านวิกฤตหมอกควันในภูมิภาค
เอเชียตะวันออกเฉียงใต้
จิรกิตติ์ จันทร์รักษา
ศิษย์เก่าภาควิชารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
เป็นผู้สนใจในประเด็นด้านความมั่นคงและการทหาร
วิกฤตหมอกควันอันมีสาเหตุมาจากการเปลี่ยนแปลงด้านสภาพภูมิอากาศ การเกษตร หรือแม้กระทั่งปัญหาไฟป่า ได้กลายเป็นปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มาอย่างต่อเนื่อง แม้ว่าทุกชาติสมาชิกอาเซียนจะมีการให้สัตยาบันผ่านการลงนามข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (AATHP) ในปี ค.ศ. 2014 ซึ่งมีเป้าหมายเพื่อสร้างความร่วมมือในการจัดการแก้ไขปัญหาหมอกควันระหว่างประเทศสมาชิก แต่ก็ยังไม่สามารถบรรลุการแก้ไขปัญหาหมอกควันในภูมิภาคได้อันเนื่องมาจากการขาดมาตรการบังคับใช้ข้อตกลงต่อชาติสมาชิกที่เป็นรูปธรรม อีกทั้งความประสงค์ในการขอความช่วยเหลือหรือการออกนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาหมอกควันในแต่ละประเทศสมาชิกนั้นถูกตั้งอยู่บนฐานของผลประโยชน์แห่งรัฐและอำนาจอธิปไตยมากกว่าความร่วมมือระหว่างประเทศอย่างที่ควรจะเป็นตามข้อตกลง AATHP
จากปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นจะเห็นได้ว่าความพยายามแก้ไขปัญหาหมอกควันของชาติสมาชิกอาเซียนนั้นสอดคล้องกับทฤษฎีเสรีนิยมเชิงสถาบันที่อธิบายถึงการอาศัยสถาบันระหว่างประเทศเป็นตัวกลางในการเชื่อมต่อความร่วมมือระหว่างรัฐท่ามกลางโครงสร้างระหว่างประเทศที่เป็นอนาธิปไตย (ศิวพล ชมภูพันธุ์, 2565. น.127) ดังการออกแบบความร่วมมือด้านการจัดการปัญหาหมอกควันผ่านลงนามข้อตกลง AATHP ของอาเซียน แต่เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาสาระของข้อตกลงฉบับดังกล่าวแล้ว จะพบความสอดคล้องกับหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในที่ได้ถูกบรรจุลงในกฎบัตรอาเซียน ค.ศ. 2007 ที่มุ่งเน้นที่เรื่องการไม่แทรกแซงอำนาจอธิปไตยของรัฐสมาชิก ซึ่งกลายเป็นอุปสรรคมากกว่าการสร้างความร่วมมือในการจัดการปัญหาหมอกควันในกลุ่มประเทศอาเซียน
เมื่อหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในที่เป็นหลักการสำคัญขององค์การอาเซียนและวิกฤตหมอกควันที่เป็นมากกว่าเรื่องของอำนาจอธิปไตย ผู้เขียนจึงจำแนกประเด็นทั้งหมดออกเป็น 2 ประเด็นเพื่อทำความเข้าใจอุปสรรคของหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในต่อการแก้ไขวิกฤตหมอกควันในภูมิภาคอาเซียน โดยประเด็นแรกกล่าวถึง 1) อุปสรรคเชิงกระบวนการจากข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (AATHP) ซึ่งอธิบายให้เห็นถึงปัญหาและอุปสรรคของข้อตกลง AATHP ในการแก้ไขปัญหาหมอกควันและแง่มุมเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายใน และประเด็นที่ 2) มุมมองเรื่องอำนาจอธิปไตยกับการจัดการปัญหาวิกฤตหมอกควัน ซึ่งจะอธิบายประเด็นเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายในและความเกี่ยวเนื่องกับการแก้ไขปัญหาหมอกควันในภูมิภาค เพื่อชี้ให้เห็นถึงปัญหาเชิงโครงสร้างระหว่างประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ดังต่อไปนี้
1) อุปสรรคเชิงกระบวนการจากข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน
ข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนที่ได้มีการลงนามขึ้นในปี ค.ศ. 2002 โดยมีสาระมุ่งเน้นไปที่การแก้ไขปัญหาหมอกควันและไฟป่าที่ซึ่งเป็นปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมหลักในอาเซียน ซึ่งได้มีการกำหนดแบบแผนและแนวทางในการปฏิบัติให้ความช่วยเหลือแก่ชาติสมาชิกที่ให้คำสัตยาบัน แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาจากเนื้อหาภายในข้อตกลงแล้วจะพบว่าข้อตกลงหลายข้อนั้นไม่มีกำหนดพันธกรณีกับชาติสมาชิกให้ต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด เช่น หมวด 2 บทที่ 5 เรื่องการจัดตั้งศูนย์ประสานงานอาเซียนด้านการควบคุมมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน ที่ระบุให้หน่วยงานภาครัฐของประเทศสมาชิกต้องดำเนินการก่อน ซึ่งสามารถขอความช่วยเหลือต่อชาติสมาชิกได้เมื่อมีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้านหมอกควัน โดยทางศูนย์อาเซียนจะเป็นผู้ดำเนินความร่วมมือระหว่างประเทศ และชาติที่ต้องการให้ความช่วยเหลือต้องแจ้งความพร้อมก่อนเริ่มดำเนินการ
นอกจากเนื้อหาภายในข้อตกลงที่ได้กล่าวมาในข้างต้นนั้น รายละเอียดอื่น ๆ ภายในข้อตกลงไม่ได้มีลักษณะที่เป็นความร่วมมือระหว่างประเทศในการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นรูปธรรมแต่กลับกลายเป็นเพียงการเพิ่มช่องทางให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศที่ประสบปัญหา ซึ่งทางประเทศที่ประสบปัญหาหมอกควันมีสิทธิที่จะร้องขอความช่วยเหลือตามข้อตกลงที่ได้ระบุเอาไว้ ดังกรณีรัฐบาลไทยแจ้งไปยังรัฐบาลเมียนมาให้มีการแก้ไขปัญหาการเผาป่าที่ส่งผลกระทบต่อรัฐไทย รวมถึงการขอความร่วมมือกับชาติกลุ่มลุ่มน้ำโขงในการควบคุมปริมาณการเผ่าป่า (ไทยพีบีเอส, 2566) ซึ่งในกรณีที่กล่าวมานั้น ในทางทฤษฎีเสรีนิยมเชิงสถาบัน รายละเอียดและเนื้อหาของข้อตกลงฉบับนี้มีความสอดคล้องกับทฤษฎีที่มุ่งเน้นสร้างความร่วมมือในการบรรลุวัตถุประสงค์ร่วมกันในภูมิภาค แต่ในทางปฏิบัติยังคงประสบปัญหาเรื่องอำนาจอธิปไตยของแต่ละรัฐประกอบกับความอ่อนแอของสถาบันระหว่างประเทศในการจัดการปัญหาหมอกควัน จึงส่งผลให้กระบวนการจัดการปัญหาหมอกควันในภูมิภาคอาเซียนยังไม่สามารถบรรลุเป้าหมายได้
นอกจากการให้มอบหน้าที่ในการจัดการปัญหาหมอกควันให้กับประเทศสมาชิกแล้ว เมื่อประเทศที่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินขอความช่วยเหลือแก่ประเทศสมาชิกอื่น ๆ นั้น ประเทศที่รับคำเสนอต้องแจ้งความพร้อมและขอบเขตหน้าที่ของตนเองในความช่วยเหลือก่อนเริ่มดำเนินการ โดยประเด็นในลักษณะนี้จะมีความเกี่ยวข้องกับมุมมองเรื่องอำนาจอธิปไตยและหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในที่จะกล่าวถึงประเด็นถัดไป
2) มุมมองเรื่องอำนาจอธิปไตยกับการจัดการปัญหาวิกฤตหมอกควัน
หลักการที่ส่งผลต่อมุมมองเรื่องอำนาจอธิปไตยในภูมิภาคอาเซียนคือหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในที่ถูกระบุเอาไว้ในกฎบัตรอาเซียน ค.ศ. 2007 โดยมีสาระสำคัญเรื่องการห้ามไม่ให้ประเทศสมาชิกดำเนินการแทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิกด้วยกันเอง (ภาควิชารัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์, 1 มีนาคม 2023) ซึ่งถ้าวิเคราะห์รายละเอียดของตัวข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนนั้นจะพบได้ว่า เนื้อหาข้อตกลงในภาพรวมยังคงไม่แทรกแซงการดำเนินกิจการภายในของประเทศสมาชิกอย่างชัดเจน โดยจะเห็นได้ว่าการดำเนินการของอาเซียนปราศจากซึ่งในแก้ไขปัญหาหมอกควันอย่างเป็นรูปธรรมในฐานะองค์การระหว่างประเทศ อีกทั้งการจัดการปัญหาหมอกควันในแต่ละประเทศยังเป็นเพียงการดำเนินการภายใต้อำนาจอธิปไตยของในแต่ละรัฐสมาชิกมากกว่าที่จะเป็นการดำเนินการแก้ไขในระดับภูมิภาค
เมื่อบรรทัดฐานเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายในที่มุ่งเน้นไปที่การปกป้องอำนาจอธิปไตยของรัฐสมาชิกในอาเซียนกลายมาเป็นแกนหลักในการออกแบบกลไกการจัดการปัญหาวิกฤตหมอกควัน การกำหนดนโยบายแก้ไขปัญหาหมอกควันของประเทศสมาชิกแต่ละประเทศจึงตั้งอยู่บนฐานของผลประโยชน์แห่งชาติมากกว่าการอาศัยกลไกความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อแก้ไขปัญหาในระดับภูมิภาคตามข้อตกลงอย่างเป็นรูปธรรม
บทสรุป
ปัญหาหมอกควันที่เกิดขึ้นในภูมิภาคอาเซียนไม่เพียงแต่จะปัญหาภายในประเทศที่จะต้องอาศัยมาตรการบังคับใช้ทางกฎหมายภายในประเทศเพียงอย่างเดียว แต่ปัญหาหมอกควันนี้ทุกประเทศสมาชิกในอาเซียนต่างประสบปัญหาในลักษณะเดียวกัน ซึ่งบรรทัดฐานเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายในที่เป็นหลักการสำคัญของอาเซียนและการบังคับใช้กลไกระหว่างประเทศที่ไม่เข้มแข็ง ได้กลายเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการสร้างความร่วมมือระดับภูมิภาคแก้ไขปัญหาหมอกควัน อันเนื่องมาจากแต่ละรัฐล้วนคำนึงถึงผลประโยชน์แห่งรัฐเป็นที่ตั้งก่อนการแก้ไขปัญหาในภูมิภาคและการมีกลไกระหว่างประเทศที่เป็นเพียงพื้นที่สำหรับการประสานงานระหว่างรัฐมากกว่าการสร้างความร่วมมือผ่านการบังคับใช้ข้อตกลงระหว่างประเทศ
ดังนั้น เมื่อกลไกระหว่างประเทศอย่างข้อตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนที่ถูกออกแบบมาเพื่อสร้างความร่วมมือระหว่างรัฐในการแก้ไขปัญหาหมอกควันแต่ปราศจากซึ่งการบังคับใช้ต่อประเทศสมาชิกและการถูกจำกัดด้วยเงื่อนไขเรื่องการไม่แทรกแซงกิจการภายในของประเทศสมาชิกที่เป็นแกนหลักของอาเซียน กระบวนการแก้ไขปัญหาดังกล่าวในภูมิภาคจึงเป็นการยากที่จะบรรลุเป้าได้อย่างเป็นรูปธรรม
รายการเอกสารอ้างอิง
ASEAN Haze Portal. (n.d.). ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution.
https://hazeportal.asean.org/action/asean-agreement-on-transboundary-haze-
pollution/
ไทยพีบีเอส. (2566). ไทยประสานเพื่อนบ้าน-อาเซียน แก้หมอกควันข้ามแดน.
https://www.thaipbs.or.th/news/content/326202
ภาควิชารัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์. (1 มีนาคม 2023). NUPL#55[Video]. Youtube.
https://youtu.be/EgdZ03YYQm8?si=Tb98EfcKm7NqS7cn
ศิวพล ชมภูพันธุ์.(2565). ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ทฤษฎี และกรณีศึกษาในโลกร่วมสมัย.
โครงการส่งเสริมการแต่งตำรา มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมธิราช
พื้นที่ประชาสัมพันธ์
ขอเชิญรับฟัง Podcast รายการแรกจากสำนักพิมพ์ Crackers Books
